Legea întreprinderii de stat și municipală – loc de manevră pentru funcționari

Ministerul Economiei insistă în promovarea unei noi Legi cu privire la întreprinderea de stat și întreprinderea municipală. Documentul actualizat, după ce a fost respins de Parlament în 2016, conține o serie de prevederi ambigui și nu va oferi transparență la capitole precum remunerarea managementului, audit, achiziții, adică anume acele procese care implică resurse financiare semnificative și au impact crucial asupra performanței întreprinderii de stat și municipale.

Potrivit autorului, proiectul de Lege propus în martie curent vine să actualizeze și să uniformizeze politicile publice de administrare a întreprinderilor de stat și a celor municipale la normele generale de guvernare corporativă, totodată delimitând atribuțiile fondatorului, a consiliului de administrație și ale administratorului.

Proiectul în cauză urmărește reglementarea particularităţilor fondării, funcţionării şi încetării activităţii întreprinderilor de stat şi întreprinderilor municipale, modul de înființare, înregistrare, utilizare a bunurilor transmise în gestiune şi componenţa lor, procedura încetării activității, componenţa şi atribuţiile organelor de conducere ș.a.

În proiectul dat se propune lărgirea atribuțiilor consiliului de administrație a întreprinderilor de stat/municipale, dintre care:

• monitorizarea derulării situațiilor litigioase și obligativitatea informării fondatorului despre rezultate,
• examinarea rapoartelor organelor de control și aprobarea planului de acțiuni privind înlăturarea încălcărilor identificate,
• aprobarea Regulamentului privind achiziționarea bunurilor, lucrărilor și serviciilor, aprobarea deciziilor privind plafonul concret al salariului conducătorului întreprinderii pasibil limitării etc., îndreptate spre eficientizarea activității entităților.

De asemenea, au fost suplinite atribuţiile fondatorului şi a administratorului întreprinderii, precum şi s-a extins spectrul chestiunilor care, în mod obligatoriu, vor fi examinate de organele de conducere respective.

 Deși conceptul de administrare al întreprinderii de stat este unul învechit și nu răspunde cerințelor contemporane de eficiență și practicilor anticorupție, este evident că atât menținerea sistemului actual cât și proiectul de Lege în redacția nouă nu sunt soluții durabile, și comportă mai degrabă riscuri în plan social și antreprenorial. Modificările propuse continuă tradiția ”jumătății de măsură, fapt ce constituie o manipulare a opiniei publice, prin argumentarea unor măsuri care se doresc a fi arătate în cea mai bună lumină, însă de fapt comportă un caracter dual, iar pe alocuri chiar contrariu.

 Legea și tranzacțiile cu conflict de interese

 Autorul proiectului de Lege cu privire la întreprinderea de stat și întreprinderea municipală (Ministerul Economiei) a abordat mecanismul de apreciere a bunurilor care pot constitui aport la capitalul social al întreprinderii de stat sau municipale, restricțiile și incompatibilitățile aplicabile membrilor consiliului de administrație, precum și dreptul consiliului de administrație de a solicita rezilierea sau rezoluția tranzacției cu conflict de interese.

Deși  a fost dezbătut în Parlament încă în noiembrie 2016 și returnat autorilor pentru revizuire, Proiectul de Lege a rămas cu prevederi ambigue și în redacția din anul curent. Avizele date de către unele instituții aferente tematicii proiectului de Lege (inclusiv Ministerul Finanțelor și CNA) au relevat că există importante deficiențe la categoria bunurilor catalogate ca fezabile pentru a fi aporturi la capitalul social. Odată cu excluderea celor cu destinație socială, prevederea din Proiect deschide calea unor interpretări și oferă atribuții excesive actorilor publici, inclusiv dreptul de catalogare, în condițiile în care prezența unor caracteristici specifice ar genera claritate și ar elimina riscul de abuzuri.

Mai mult, articolul 15 al proiectului operează cu noțiunea de ”tranzacție cu conflict de interese”, iar membrul consiliului de administrație, administratorul sau altă persoană din cadrul autorității publice este catalogată drept persoană interesată. Totuși, la un nivel ierarhic mai superior, în cadrul unei instituții de stat care are statut de fondator (un oarecare minister, de exemplu), există funcționari de nivel superior de conducere – conform Legii cu privire la funcția publică și statutul funcționarului public nr.158-XVI din 4 iulie 2008 – care pot avea direct interese în gestionarea sau patrimoniul întreprinderii de stat.

Întreprinderile de stat – pentru ce și cum

Proiectul de Lege nu identifică careva aspecte pe care le consideră esențiale în cazul antreprenoriatului de stat/municipal. Mai întâi, este vorba despre deciziile de fondare a întreprinderilor și scopul activității acestora. Proiectul de Lege face abstracție de domeniile prioritare, fezabile pentru activitatea întreprinderilor de stat. Nu se regăsesc în proiect nici prevederile care ar argumenta necesitatea unei decizii informate în fondarea acestor entități prin evaluarea impactului economico-social.

Astfel are loc o derogare de la activitatea ”firească” a întreprinderilor de stat, fapt remarcat și de către un studiu recent elaborat de către Transparency International – Moldova. Acesta relevă că așa întreprinderi de stat precum Î.S. ”Registru”, Î.S. ”Cadastru” ș.a. se ocupă de ținerea registrelor de stat, eliberarea actelor oficiale și alte activități conexe care constituie, în norma internațională, obiect de activitate al instituțiilor publice. În acest sens, proiectul de Lege nu aduce nimic nou și nu exclude astfel de abateri.

Nu se aduc îmbunătățiri evidente nici în sistemul de administrare al întreprinderilor de stat, care au fost, de-a lungul timpului, un factor sporit de risc, inclusiv datorită lacunelor din legislație privind responsabilizarea managementului, iar proiectul de Lege nu specifică clauze relevante legate de profesionalismul membrilor consiliilor de administrare al întreprinderilor de stat sau al celor municipale. Precizarea unei anumite vechimi în muncă (de exemplu 3 ani) nu reprezintă un criteriu relevant și suficient, atâta timp cât în proiectul de Lege sunt neglijate alte caracteristici importante ale profesionalismului, cum ar fi studiile licențiate, o calificare îngustă și specifică (spre exemplu audit, cum se specifică în România) și alte criterii care ar permite accesul în administrația întreprinderilor de stat a unor persoane într-adevăr competente.

Accesul în administrație al persoanelor din sectorul civil (asociativ) sau din cel privat este blocat de către autorii proiectului de Lege. Aceast fapt poate avea un impact negativ, întrucât gradul de responsabilitate al reprezentanților diverselor ministere, delegați în administrarea întreprinderilor de stat, este, de regulă, foarte redus. iar proiectul nu face referire la norme punitive pentru managementul defectuos.

Bunurile statului, în gestionare ineficientă

Deoarece proiectul de Lege nu presupune numirea print concurs transparent și nearbitrar a membrilor Consiliului de administrare sau al administratorului, nu putem vorbi de o evidență a indicatorilor de măsurare a performanței financiare și operaționale în întreprinderile de stat și cele municipale. O importantă deficiență este și omiterea unei corelații între retribuția managementului întreprinderii de stat și performanțele economico-financiare ale entității. Ca argument servesc o serie de constatări (evidente de mult timp) din același studiu Transparency International care relevă că atât remunerarea administratorului unor întreprinderi de stat (Calea Ferată, Cricova, Air Moldova ș.a.) cât și indemnizația lunară a membrilor Consiliului de administrare sunt neargumentat de mari, în condițiile unor pierderi de sute de milioane de lei.

După cum afirmă și Transparency Interantional, autorii proiectului au neglijat principiile Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE), care stabilesc că obiectivul final al întreprinderilor de stat este aducerea unei valori adăugate importante pentru societate, cu utilizarea eficientă a resurselor. Totodată, principiile OECD accentuează că statul trebuie să acționeze foarte precaut când decide să intre pe piață, având în mână motive imbatabile cum ar fi direcțiile strategice de interes național sau fie monopolurile ”naturale”.

De reținut că experiența altor state în domeniul de politici publice privind antreprenoriatul de stat nu a fost valorificată, deși chiar vecina noastră, România, are o practică bogată în domeniul administrării întreprinderilor de stat.

În plus, Proiectul face loc unor interpretări eronate și manipulatorii cu referire la tranzacția cu conflicte de interese, care este catalogată, în art.15 al Proiectului, drept una care depășește 1% din activele entității. Potrivit datelor Agenției Proprietății Publice, în țară activează o serie de entități de stat care au o valoare semnificativă a activelor, de ordinul miliardelor de lei – Moldelectrica, Calea Ferată din Moldova ș.a. În acest fel, în întreprinderile respective, valoarea tranzacțiilor care nu sunt supuse regulilor declarării și conflictului de interese poate fi una foarte mare (1% din un miliard de lei, reprezintă 10 milioane lei).

Autorii nu au inclus nici prevederi despre scopul și argumentarea transmiterii bunurilor publice în folosință gratuită altor persoane fizice și juridice, precum și obligativitatea unui audit anual al finanțelor pentru toate întreprinderile de stat și municipale. Un alt neajuns este asigurarea unui sistem de excludere a concurenței neloiale din partea entităților de stat în raport cu mediul de afaceri, în cazurile în care  întreprinderile publice au genuri de activitate neconforme specificului acestora, după cum am arătat mai sus.

…și netransparentă

Tangența Proiectului de Lege cu privire la întreprinderea de stat și întreprinderea municipală cu normele de transparență decizională și generală este una evidentă. Se știe că întreprinderile de stat nu cad sub incidența Legii achizițiilor, iar normele ambigue din proiectul de Lege care fac referire la achiziții nu clarifică situația, ci dimpotrivă – generează mai multă ambiguitate. Mai mult, lipsa unor cerințe care structurează informația ce trebuie publicată aferent procesului de achiziții stimulează abuzurile din partea managementului entităților de stat, fapt confirmat prin constatări ale Curții de Conturi sau ale partenerilor de dezvoltare. Deschiderea datelor despre contractele de achiziții, planurile anuale de achiziții sau grupurile de lucru sunt elemente esențiale ce urmează a fi abordate în inițiativa Ministerului Economiei, când este vorba despre transparența entităților de stat.

La capitolul deschiderii datelor, putem constata că actualmente normele legale nu prevăd obligativitatea fondatorului întreprinderilor de stat de a prezenta public (inclusiv pe website-ul entității) rapoarte anuale, structurate agregat, despre activitatea operațională și rezultatele financiare consolidate. Proiectul nu conține nici norme privind necesarul de informații despre remunerarea managementului, rezultate de audit, achizițiile efectuate, adică anume acele procese care implică resurse financiare semnificative și au impact crucial asupra performanței întreprinderii de stat și municipale.

Modernizarea sistemului de gestionare a proprietății publice este o necesitate evidentă, însă noua redacție a Legii evită să stabilească tranșant cele mai importante aspecte privind modul de funcționare al întreprinderilor de stat și municipale în Republica Moldova. Proiectul nu impune rigori de justificare a obiectivelor urmărite, și astfel se pierde percepția privind locul întreprinderii de stat în sistemul economiei naționale.

După eventuala adoptare a proiectului în redacția actuală întreprinderile de stat și municipale vor rămâne în continuare lipsite de manageri profesioniști, numiți după criterii politice, fără atestarea gradului de profesionalism și – cu siguranță – fără a da socoteală societății despre (ne)performanțele obținute, iar informații importante despre remunerare, raportare, procurări și tot ce este legat de cheltuirea banilor publici vor fi date secretizate.