Joi, 4 martie 2021, Curtea Constituțională a pronunțat Hotărârea nr. 7 pentru controlul constituționalității articolelor 15 alin. (2) lit. d), e), f), alin. (3), 23 alin. (3) și (6) și a articolului 26 alineatele (6) – (9) din Legea cu privire la Guvern nr. 136 din 7 iulie 2017 (sesizarea nr. 2a/2021).Ședința Curții a avut loc cu respectarea măsurilor de prevenire a răspândirii cazurilor de infecție cu COVID-19.
Circumstanțele cauzei
La originea cauzei se află sesizarea depusă de dna Maia Sandu, Președintele Republicii Moldova.
Autoarea sesizării a pretins că prevederile contestate sunt contrare Constituției, deoarece (i) îi interzic Prim-ministrului interimar să propună Președintelui Republicii remanieri guvernamentale; (ii) limitează marja discreționară a Președintelui Republicii în desemnarea Prim-ministrului interimar; (iii) reglementează în mod deficitar asigurarea interimatului funcției de ministru de către alt ministru; (iv) îi interzic Guvernului al cărui mandat a încetat să numească sau să elibereze din funcție persoanele cu funcţie de demnitate publică sau funcționari publici; (v) îi interzic Guvernului al cărui mandat a încetat să încheie tratate internaţionale care implică angajamente financiare; (vi) îi interzic Guvernului al cărui mandat a încetat să încheie contracte şi să-şi asume angajamente pentru o perioadă nedeterminată.
Analiza Curții
Cu privire la interdicția efectuării remanierilor guvernamentale de către un Guvern al cărui mandat a încetat, Curtea a reținut că schimbarea modului de alegere a Președintelui Republicii nu a condus la sporirea sau la reducerea competențelor acestuia sau ale Prim-ministrului în domeniul remanierilor guvernamentale. Din momentul adoptării Constituției și până în prezent, competențele Președintelui Republicii și ale Prim-ministrului în domeniul remanierilor guvernamentale au rămas neschimbate. În Hotărârea nr. 7 din 18 mai 2013 Curtea a reținut că, în cazul unui Guvern demisionar, mandatul Prim-ministrului interimar este a fortiori circumscris mandatului restrâns al Guvernului demisionar din care face parte. Prim-ministrului interimar nu-i pot fi acordate atribuţii identice cu cele ale Prim-ministrului titular în domeniul remanierilor guvernamentale. La § 92 din Hotărârea citată, Curtea a făcut o mențiune despre pericolele aplicării articolului 98 alin. (6) din Constituție în cazul unui Guvern al cărui mandat a încetat. Curtea a reținut că în cazul în care s-ar permite să se efectueze remanieri guvernamentale în cadrul unui Guvern demisionar, Prim-ministrul interimar şi Preşedintele Republicii ar putea să schimbe, unul câte unul, întreaga componență a Guvernului al cărui mandat a încetat, eludând orice formă de control parlamentar. De altfel, un Guvern demisionar nu mai poate fi sancționat de Parlament prin moțiune de cenzură (a se vedea § 115 din Hotărârea citată). În acest sens, la § 96, Curtea a reținut că această situație contravine spiritului Constituţiei şi reprezintă un pericol pentru democrația parlamentară. Într-un stat de drept este inadmisibilă adoptarea de norme ce ar permite permanentizarea unei guvernări în condiţii de interimat.
Curtea a observat că Hotărârea citată a fost pronunțată în contextul în care Guvernul a fost demis prin moțiune de cenzură. Totuși, așa cum articolul 103 alin. (2) din Constituție stabilește competențe egale atât pentru un Guvern demis, cât și pentru un Guvern care a demisionat, Curtea a considerat că pericolul schimbării componenței unui Guvern prin eludarea controlului parlamentar sunt valabile pentru toate motivele de încetare a mandatului Guvernului (i.e. exprimarea votului de neîncredere sau demisia). Așadar, având în vedere raționamentele menționate supra, Curtea a reținut că articolul 98 alin. (6) din Constituție poate fi aplicat doar în cazul unui Guvern cu competențe depline. Acest articol nu este aplicabil în cazul remanierilor guvernamentale în cadrul Guvernului al cărui mandat a încetat.
Cu privire la limitarea marjei discreționare a Președintelui Republicii la desemnarea Prim-ministrului interimar, Curtea a reținut că, pe de o parte, articolul 101 alin. (2) din Constituție stabilește că în cazul imposibilităţii Prim-ministrului de a-şi exercita atribuţiile sau în cazul decesului acestuia Preşedintele Republicii va desemna un alt membru al Guvernului ca Prim-ministru interimar până la formarea noului Guvern. Interimatul pe perioada imposibilităţii exercitării atribuţiilor încetează, dacă Prim-ministrul îşi reia activitatea în Guvern. Pe de altă parte, articolul 23 alin. (3) din Legea cu privire la Guvern prevede că până la numirea Prim-ministrului interimar atribuţiile acestuia sunt exercitate de prim-viceprim-ministru, în cazul lipsei prim-viceprim-ministrului – de către cel mai în vârstă viceprim-ministru, iar în cazul lipsei viceprim-miniştrilor – de către cel mai în vârstă ministru. Sub acest aspect, Curtea a observat că norma constituțională reglementează o situație diferită de cea stabilită de prevederea contestată. Astfel, norma constituțională devine incidentă în cazul „imposibilităţii Prim-ministrului de a-şi exercita atribuţiile sau în cazul decesului acestuia”. Pentru a rezolva această problemă, Constituția prevede că Preşedintele Republicii trebuie să desemneze un alt membru al Guvernului în calitate de Prim-ministru interimar până la formarea noului Guvern. Spre deosebire de această circumstanță, articolul 23 alin. (3) din Legea cu privire la Guvern reglementează o situație premergătoare celei prevăzute de articolul 101 alin. (2) din Constituție, deoarece ea intervine „până la numirea Prim-ministrului interimar [de către Președintele Republicii]”. Astfel, în vederea evitării unei intermitențe, exercitarea atribuțiilor Prim-ministrului interimar are loc de către un membru al Guvernului ope legis. În același timp, în situația prevăzută de articolul 101 alin. (2) din Constituție, interimatul se exercită în baza Decretului Președintelui Republicii cu privire la desemnarea Prim-ministrului interimar. Din momentul emiterii de către șeful statului a decretului respectiv, exercitarea atribuțiilor Prim-ministrului interimar, în baza prevederilor articolului 23 alin. (3) din Legea cu privire la Guvern, încetează. Așadar, având în vedere lipsa unei legături a prevederilor contestate cu obiectul reglementat de norma constituțională, Curtea a reținut inaplicabilitatea articolului 101 alin. (2) din Constituție referitor la acest capăt al sesizării.
Cu privire la reglementarea în mod deficitar a asigurării interimatului funcției de ministru de către alt ministru, Curtea a reiterat că normele constituționale invocate de autoarea sesizării (articolele 2 și 7) comportă un caracter general, reprezintă imperative care stau la baza oricăror reglementări legale și nu pot constitui repere individuale şi separate. De asemenea, autoarea sesizării nu a motivat contrarietatea dispozițiilor contestate cu normele constituţionale nominalizate. Prin urmare, Curtea a reținut că acest capăt al sesizării este inadmisibil.
Cu privire la interdicția încheierii tratatelor internaţionale care implică angajamente financiare, la interdicția încheierii contractelor și la interdicția asumării angajamentelor pentru o anumită perioadă de către un Guvern al cărui mandat a încetat, Curtea a reținut că autoarea sesizării pune în discuție o problemă de interpretare a prevederilor legale contestate. Aspectele legate de interpretarea şi de aplicarea legii nu ţin de competenţa Curţii Constituţionale. Prin urmare, acest capăt al sesizării este inadmisibil.
Cu privire la interdicția numirii, propunerii pentru numire sau eliberării din funcție a persoanelor cu funcție de demnitate publică (altele decât miniștrii) ori funcționari publici de către un Guvern al cărui mandat a încetat, Curtea a reținut următoarele.
În acest sens, Curtea a trebuit să interpreteze noțiunea de „administrare a treburilor publice” din articolul 103 alin. (2) din Constituție. Curtea a considerat necesar să-și clarifice jurisprudența anterioară în domeniul competențelor Guvernului al cărui mandat a încetat. Astfel, Curtea a reținut că problema competențelor unui asemenea Guvern scoate în evidență o tensiune între două principii concurente: pe de o parte, principiul legitimității politice a Guvernului al cărui mandat a încetat, iar pe de altă parte, principiul necesității administrării treburilor publice.
Primul principiu are în vedere absența legitimității politice a Guvernului al cărui mandat a încetat în raport cu legitimitatea politică a unui Guvern cu puteri depline bazate pe încrederea acordată acestuia de Parlament. Legitimitatea politică produce un efect în privința competențelor Guvernului al cărui mandat a încetat. Astfel, Constituția stabilește că acest Guvern „îndeplineşte numai funcţiile de administrare a treburilor publice” [articolul 103 alin. (2) din Constituție].
Cel de-al doilea principiu, i.e. principiul necesității, se bazează pe faptul că lipsa legitimității politice nu trebuie să împiedice un Guvern al cărui mandat a încetat să adopte măsuri urgente și necesare pentru societate. De altfel, în cazul neadoptării măsurilor în discuție, interesul public și interesele particularilor pot fi periclitate, uneori cu efecte negative pentru exercițiul drepturilor fundamentale. Curtea a reținut că cele două principii au o pondere egală.
Pentru a stabili un echilibru corect între principiul legitimității politice a Guvernului al cărui mandat a încetat și principiul necesității, Curtea a instituit un test.
Testul în discuție se bazează pe jurisprudenţa Curții și presupune verificarea următoarelor chestiuni: (i) necesitatea măsurilor adoptate de un Guvern al cărui mandat a încetat; (ii) repercusiunile măsurilor adoptate de un Guvern al cărui mandat a încetat asupra competențelor următorului Guvern cu puteri depline; (iii) dacă următorul Guvern cu puteri depline poate anula măsura adoptată de Guvernul al cărui mandat a încetat.
Prima etapă a testului, în care se stabilește caracterul stringent al necesității măsurii, rezultă din interpretarea teleologică a textului „îndeplineşte numai funcţiile de administrare a treburilor publice” de la articolul 103 alin. (2) din Constituție. Aceasta presupune că Guvernul al cărui mandat a încetat poate să se conducă de criteriul necesității, adică să adopte doar acele măsuri care urmăresc să soluționeze trei categorii de probleme, și anume: (1) treburile cotidiene care îi permit statului să funcţioneze; (2) treburile în curs, care au fost inițiate de Guvernul cu puteri depline şi care trebuie finalizate, și (3) treburile urgente, care trebuie soluționate în mod imperativ pentru a evita pericole foarte grave pentru stat şi cetăţeni, pentru viaţa economică şi socială (a se vedea HCC nr. 7 din 18 mai 2013, § 113).
Curtea a reținut că criteriul necesității nu-i acordă Guvernului al cărui mandat a încetat o flexibilitate nelimitată. Implicațiile măsurilor adoptate de un asemenea Guvern trebuie evaluate de la caz la caz. Din acest motiv, măsurile în discuție pot fi contestate în fața Curții Constituționale sau, eventual, în fața instanțelor de drept comun. La această etapă a testului, autoritățile sunt chemate să asigure un echilibru corect între principiul legitimității politice a Guvernului al cărui mandat a încetat și principiul necesității. În acest sens, ele trebuie să examineze măsurile în discuție din perspectiva respectării elementului substanțial, adică trebuie să verifice dacă din conținutul acestor măsuri poate fi determinat scopul urmărit de Guvernul al cărui mandat a încetat la adoptarea lor și caracterul necesar al scopului.
Cea de-a doua etapă a testului – dacă măsurile adoptate de Guvernul al cărui mandat a încetat au repercusiuni asupra competențelor următorului Guvern cu puteri depline – rezultă din textul „până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern” de la articolul 103 alin. (2) din Constituție. Astfel, dacă Constituția stabilește că Guvernul al cărui mandat a încetat are un termen de activitate limitat, Curtea a reținut că măsurile adoptate de către acesta trebuie să producă efecte doar în cadrul acestui termen. Lipsa legitimității politice a Guvernului al cărui mandat a încetat nu-i permite acestuia să afecteze, prin măsurile sale, mandatul noului Guvern. Noul Guvern, care va avea puteri depline, nu trebuie să fie obligat de măsurile adoptate de un Guvern al cărui mandat a încetat. Dimpotrivă, el trebuie să aibă posibilitatea să-și implementeze programul de guvernare acceptat prin votul de încredere al Parlamentului. În cazul în care măsurile adoptate de un Guvern al cărui mandat a încetat au efecte asupra mandatului Guvernului cu puteri depline, ele pot fi contestate fie în fața Curții Constituționale, fie, dacă este cazul, în fața instanțelor de drept comun, potrivit competențelor acestor instituții. La această etapă a testului, autoritățile sunt chemate să examineze măsurile în discuție din perspectiva respectării elementului temporal, adică dacă efectele lor nu depășesc mandatul Guvernului demis sau demisionar.
La cea de-a treia etapă a testului, se va examina dacă măsura adoptată de un Guvern al cărui mandat a încetat poate fi anulată de următorul Guvern cu puteri depline. Scopul acestei etape este de a stabili un mecanism care i-ar permite unui Guvern cu puteri depline să remedieze măsurile adoptate de un Guvern al cărui mandat a încetat care au efecte asupra mandatului celui dintâi. Astfel, dacă textul „până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern” de la articolul 103 alin. (2) din Constituție obligă Guvernul demis sau demisionar să limiteze sfera de incidență a măsurilor sale doar la durata mandatului său, cea de-a treia etapă a testului asigură, pe de o parte, respectarea acestei obligații, iar pe de altă parte, îi acordă Guvernului cu puteri depline competența de a anula măsurile adoptate de Guvernul al cărui mandat a încetat, care au efecte asupra mandatului său. La această etapă a testului, Curtea trebuie să examineze dacă prevederile legale îi permit Guvernului cu puteri depline să efectueze un control ex post asupra măsurilor adoptate de către Guvernul al cărui mandat a încetat.
Curtea a subliniat că testul menționat mai sus trebuie aplicat: a) de către Parlament atunci când reglementează competențele Guvernului al cărui mandat a încetat; b) de către un Guvern al cărui mandat a încetat în fiecare caz în care consideră necesar să adopte o măsură precisă; c) de către instanțele judecătorești în fiecare caz în care sunt chemate să verifice legalitatea măsurilor adoptate de un Guvern al cărui mandat a încetat; d) de către Curtea Constituțională în fiecare caz în care este sesizată să verifice constituționalitatea măsurilor adoptate de un Guvern al cărui mandat a încetat sau a prevederilor legale care reglementează aceste măsuri, dacă verificarea lor ține de competența sa, așa cum a fost stabilită la articolul 135 alin. (1) lit. a) din Constituție. În aceste cazuri, autoritățile menționate trebuie să asigure un echilibru corect între principiul legitimității politice a Guvernului al cărui mandat a încetat și principiul necesității, pornind de la testul prezentat mai sus.
Aplicarea testului în prezenta cauză
a) Dacă prevederile contestate îi permit Guvernului al cărui mandat a încetat să analizeze caracterul necesar al numirii, propunerii pentru numire sau eliberării din funcție
Curtea a observat că prevederile contestate stabilesc o interdicție absolută pentru un Guvern al cărui mandat a încetat în domeniul numirii, propunerii pentru numire sau eliberării din funcție a persoanelor cu funcţie de demnitate publică (altele decât miniștrii) sau a funcționarilor publici. Ele nu-i permit unui Guvern al cărui mandat a încetat să pună în balanță principiul legitimității politice a Guvernului demis sau demisionar și principiul necesității și să examineze dacă numirea în funcție a persoanelor cu funcţie de demnitate publică (altele decât miniștrii) sau a funcționarilor publici este necesară.
Curtea a reținut că numirea în funcție a funcționarilor menționați poate fi dictată de o necesitate urgentă, de exemplu, pentru a numi în funcție un conducător al unei autorități publice în cazul în care interimatul nu poate fi asigurat de către adjuncți sau pentru a numi în funcție funcționari publici în vederea asigurării funcționalității instituției în cazul lipsei cadrelor. Aceste raționamente se referă și în cazul propunerii pentru numire în funcție.
Cu privire la interdicția eliberării din funcție a funcționarilor menționați de prevederile contestate, Curtea a admis, în eventualitatea în care această măsură ar fi permisă, că aceasta ar putea fi considerată necesară.
Totuși, pentru a verifica dacă interdicția contestată se încadrează în noțiunea de „administrare a treburilor publice” stabilită de articolul 103 alin. (2) din Constituție, ea trebuie examinată prin prisma următoarelor etape ale testului.
b) Dacă prevederile contestate îi permit Guvernului al cărui mandat a încetat să analizeze efectele numirii, propunerii pentru numire sau eliberării din funcție asupra competențelor următorului Guvern cu puteri depline
Curtea a reținut că o măsură poate satisface această etapă a testului dacă Guvernul demis sau demisionar poate limita efectele ei pe durata mandatului său.
În această cauză, Curtea a observat că prevederile contestate nu-i permit Guvernului al cărui mandat a încetat să numească persoane în funcții de demnitate publică (alții decât miniștrii) sau funcționari publici pentru un termen determinat, i.e. până la o nouă numire (a aceleiași persoane sau a alteia) efectuată de Guvernul cu puteri depline. Din nou, dispozițiile contestate nu-i permit unui Guvern al cărui mandat a încetat să pună în balanță principiul legitimității politice a acestui Guvern și principiul necesității și să limiteze efectele numirii în funcție a funcționarilor menționați, fără a aduce atingere mandatului noului Guvern cu puteri depline. Aceste raționamente se referă și în cazul propunerii pentru numire în funcție.
Cu privire la interdicția eliberării din funcție a funcționarilor menționați de prevederile contestate, Curtea a reținut că, în eventualitatea în care măsura ar fi permisă, Guvernul al cărui mandat a încetat nu ar putea limita efectele ei, fără să afecteze competențele următorului Guvern cu puteri depline. De altfel, efectele eliberării din funcție sunt imediate, iar restabilirea persoanei eliberate în funcția deținută anterior poate avea loc doar prin intermediul procedurilor judiciare. În același timp, Curtea a notat că considerentele menţionate mai sus nu afectează eliberarea din funcţie a persoanelor cu funcţii de demnitate publică sau a funcţionarilor publici în cazurile de imposibilitate obiectivă a persoanelor de a-şi îndeplini atribuţiile.
c) Dacă prevederile contestate îi permit următorului Guvern cu puteri depline să anuleze numirile, propunerile pentru numire sau eliberările din funcție efectuate de Guvernul al cărui mandat a încetat
Curtea a reținut că o măsură poate satisface această etapă a testului dacă Guvernul cu puteri depline poate efectua un control ex post asupra măsurilor adoptate de către Guvernul al cărui mandat a încetat, cu posibilitatea de a le anula.
Cu privire la interdicția numirii în funcție și a propunerii pentru numire în funcție a funcționarilor menționați de prevederile contestate, Curtea a reținut că, în eventualitatea în care această măsură ar fi permisă pentru un termen determinat, i.e. până la o nouă numire (a aceleiași persoane sau a alteia) efectuată de Guvernul cu puteri depline, acesta din urmă ar putea înceta raporturile de serviciu cu funcționarii în discuție în legătură cu expirarea termenului pentru care au fost angajați. Curtea a observat că, în acest caz, un Guvern cu puteri depline poate efectua un control ex post asupra eventualelor angajări pe termen determinat efectuate de către un Guvern al cărui mandat a încetat.
Cu privire la interdicția eliberării din funcție a funcționarilor menționați de prevederile contestate (cu excepția cazurilor de imposibilitate obiectivă a persoanelor de a-şi îndeplini atribuţiile), Curtea a reținut că, în eventualitatea în care această măsură ar fi permisă, un Guvern cu puteri depline nu ar putea anula deciziile de eliberare din funcție a funcționarilor, pentru că, așa cum a menționat mai sus, efectele eliberării din funcție sunt imediate, iar restabilirea persoanei eliberate în funcția deținută anterior poate avea loc doar prin intermediul procedurilor judiciare.
În concluzie, Curtea a reținut că la reglementarea interdicției Guvernului al cărui mandat a încetat de a numi sau de a propune pentru numire persoane în funcții de demnitate publică (altele decât miniștrii) ori în funcții publice, Parlamentul nu a asigurat un echilibru corect între principiul legitimității politice a Guvernului al cărui mandat a încetat și principiul necesității administrării treburilor publice.
În cazul interdicției eliberării din funcție a funcționarilor menționați de prevederile contestate (cu excepția cazurilor de imposibilitate obiectivă a persoanelor de a-şi îndeplini atribuţiile), Curtea a reținut că Parlamentul a asigurat un echilibru corect între principiile menționate mai sus.
Totodată, Curtea a considerat necesar să emită o Adresă Parlamentului în vederea reglementării competențelor Guvernului al cărui mandat a încetat și a modificării legislației conexe în conformitate cu raționamentele acestei Hotărâri.
Hotărârea Curții:
Pornind de la argumentele invocate, Curtea a admis parțial sesizarea depusă de dna Maia Sandu, Președintele Republicii Moldova.
Curtea a declarat neconstituționale articolul 15 alin. (2) lit. e) și alin. (3) și articolul 23 alin. (6) din Legea cu privire la Guvern nr. 136 din 7 iulie 2017, în partea în care îi interzic Guvernului al cărui mandat a încetat să numească sau să propună pentru numire persoane în funcții de demnitate publică (altele decât miniștrii) sau în funcții publice.
Curtea a statuat că până la modificarea legii de către Parlament, Guvernul al cărui mandat a încetat va putea numi sau propune pentru numire persoane în funcții de demnitate publică (altele decât miniștrii) sau în funcții publice pentru un termen determinat până la o nouă numire (a aceleiași persoane sau a alteia) efectuată de Guvernul cu puteri depline.
Curtea a recunoscut constituționale articolul 15 alin. (2) lit. e) și alin. (3) și articolul 23 alin. (6) din Legea cu privire la Guvern nr. 136 din 7 iulie 2017, în partea în care îi interzic Guvernului al cărui mandat a încetat să elibereze din funcție persoanele cu funcţie de demnitate publică sau funcționarii publici, cu excepția cazurilor de imposibilitate obiectivă a persoanelor de a-şi îndeplini atribuţiile.
Curtea a declarat inadmisibilă sesizarea în partea referitoare la controlul constituționalității articolelor 15 alin. (2) lit. d) și f), 23 alin. (3) și 26 alineatele (6) – (9) din Legea cu privire la Guvern nr. 136 din 7 iulie 2017.
Această hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.
sursa: constcourt.md