Marți, 26 martie 2024, Curtea Constituțională a pronunțat Hotărârea nr. 9 privind controlul constituționalității Legii nr. 280 din 4 octombrie 2023 (sesizarea nr. 226a/2023).
Circumstanțele cauzei
La originea cauzei se află o sesizare depusă la Curtea Constituțională pe 16 octombrie 2023 de către dnele Marina Tauber și Reghina Apostolova și dnii Denis Ulanov, Vadim Fotescu și Petru Jardan, deputați în Parlamentul Republicii Moldova.
Autorii sesizării i-au solicitat Curții să verifice constituționalitatea Legii nr. 280 din 4 octombrie 2023 pentru modificarea Codului electoral.
Dispozițiile contestate le interzic să candideze la alegeri persoanelor care, la data pronunțării hotărârii Curții Constituționale privind declararea neconstituționalității unui partid politic:
1) erau bănuite, învinuite, inculpate sau condamnate de săvârșirea unor infracţiuni care au fost menţionate de către Curtea Constituţională ca argument în contextul declarării neconstituţionalităţii partidului politic;
2) au fost excluse dintr-un scrutin anterior ca urmare a încălcării legislaţiei electorale, iar acest fapt a fost reţinut drept argument la declararea neconstituţionalităţii partidului politic;
3) erau culpabile de comiterea unor fapte ce au dus la includerea acestor persoane în listele de sancţiuni internaţionale ale unor organizaţii internaţionale sau ale unor state, iar acest fapt a fost reţinut drept argument la declararea neconstituţionalităţii partidului politic;
4) au realizat alte fapte care, fără a se încadra expres în acţiunile prevăzute la pct. 1) – 3), au fost menţionate ca argumente reţinute în hotărârea Curţii Constituţionale de declarare a neconstituţionalităţii partidului politic.
Autorii sesizării au menționat că dispozițiile contestate contravin articolelor 1 alin. (3) (preeminența dreptului), 2 (suveranitatea și puterea de stat), 5 (democrația și pluralismul politic), 16 (egalitatea), 21 (prezumția nevinovăției), 22 (neretroactivitatea legii), 23 (dreptul fiecărui om de a-şi cunoaşte drepturile şi îndatoririle) 32 (libertatea opiniei și a exprimării), 38 (dreptul de vot și dreptul de a fi ales), 39 (dreptul la administrare), 41 (libertatea partidelor și a altor organizații social-politice), 54 (restrângerea exercițiului unor drepturi sau al unor libertăți), 73 (inițiativa legislativă) și 74 alin. (1) (adoptarea legilor și a hotărârilor) din Constituție.
Analiza Curții
Din analiza condițiilor de admisibilitate a unei sesizări, Curtea a constatat incidența dreptului deputaților de a formula propuneri şi amendamente la proiectul de lege, garantat de articolul 73 din Constituție, și a dreptului de a candida la alegeri, garantat de articolul 38 din Constituție, și a decis să analizeze proporționalitatea acestei măsuri din perspectiva articolului 23 și 54.
I. Cu privire la pretinsa încălcare a articolului 73 din constituție
În jurisprudența sa, Curtea a reținut că respectarea procedurilor parlamentare nu se limitează doar la asigurarea posibilităţii deputaţilor de a formula întrebări şi de a avea intervenţii la tribuna Parlamentului cu privire la proiectele de legi supuse examinării. Această abordare ar fi prea formalistă dacă deputaţii nu ar avea posibilitatea să solicite modificarea proiectelor de lege. Din acest motiv, articolul 73 din Constituţie le garantează deputaţilor prerogativa de a prezenta propuneri şi amendamente la proiectul de lege. Prerogativa în discuţie le permite deputaţilor să propună modificarea proiectelor de legi dacă, de exemplu, acestea conţin prevederi care afectează în mod disproporţionat drepturile şi libertăţile persoanelor. Prin urmare, acest element poate fi considerat central pentru procedura parlamentară. Legea fundamentală nu stabileşte un termen pentru exercitarea dreptului în discuţie. Pentru ca acest drept să fie garantat, parlamentarilor trebuie să li se acorde o perioadă de timp rezonabilă pentru formularea propunerilor şi a amendamentelor la proiectele de legi examinate de Parlament (a se vedea HCC nr. 14 din 27 aprilie 2021, § 64).
Pe de altă parte, Curtea a recunoscut caracterul relativ al dreptului deputaţilor de a formula propuneri şi amendamente la proiectele de legi, menţionând că Parlamentul poate stabili condiţii de admisibilitate a amendamentelor (e.g., termenul depunerii acestora, forma depunerii amendamentelor etc.), care i-ar permite să evite tergiversarea adoptării proiectelor de lege. Astfel, Parlamentul poate limita prerogativa deputaţilor de a formula propuneri şi amendamente la proiectele de legi în baza principiului autonomiei parlamentare. În acest sens, este important ca, în cazul instituirii unor limitări, Parlamentul să asigure un echilibru corect între cele două interese aflate în conflict (a se vedea HCC nr. 28 din 19 noiembrie 2020, § 40; HCC nr. 14 din 27 aprilie 2021, § 65).
Examinând sesizarea, Curtea a observat că înregistrarea proiectului de lege la Secretariatul Parlamentului și votarea acestuia în prima lectură a avut loc la 4 octombrie 2023, iar votarea proiectului de lege în a doua lectură a avut loc în după-amiaza aceleiași zile. Astfel, deputații au avut la dispoziție câteva ore pentru a formula propuneri şi amendamente la proiectul de lege pentru prima și cea de-a doua lectură.
Curtea a reținut că Parlamentul poate stabili termene-limită în cadrul cărora deputații pot să formuleze propuneri şi amendamente la proiectele de legi, mai cu seamă atunci când examinează chestiuni urgente. În acest caz, Curtea a admis că proiectul legii contestate trata o chestiune urgentă, de vreme ce urmărea să instituie un mecanism care să prevină accederea în funcții elective, la alegerile locale din 5 noiembrie 2023, a persoanelor care au participat faptele pentru care a fost declarat neconstituțional Partidul Politic „Șor”, prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 10 din 19 iulie 2023. Astfel, proiectul legii contestate avea ca obiectiv să protejeze integritatea alegerilor. Totuși, chiar dacă proiectul de lege trata o chestiune urgentă, Curtea nu a considerat că termenul oferit de către Parlament le-a permis deputaților să-și exercite în mod efectiv dreptul de a formula propuneri şi amendamente.
Așadar, pentru că la adoptarea Legii contestate Parlamentul nu a asigurat un echilibru corect între dreptul deputaţilor de a formula propuneri și amendamente la proiectul de lege şi principiul autonomiei parlamentare, Curtea a constatat că legea contestată contravine articolului 73 din Constituţie.
Această constatare poate scuti Curtea să-şi continue analiza prin prisma articolelor 23, 38 și 54 din Constituție. Totuși, pentru ași consolida raționamentele, Curtea a evaluat caracterul proporțional al interdicției contestate.
II. Cu privire la pretinsa încălcare a articolelor 23, 38 și 54 din Constituție
Calitatea legii – Curtea a admis că dispozițiile contestate sunt formulate în mod clar, de vreme ce în argumentele prezentate în sesizare autorii s-au concentrat pe caracterul disproporționat al măsurii contestate.
Existența unui scop legitim și legătura rațională dintre acesta și prevederea contestată – Curtea a admis că dispozițiile contestate pot realiza a mai multe scopuri legitime menționate în articolul 54 alin. (2) din Constituție (e.g., protecția securităţii naţionale, a integrităţii teritoriale, a ordinii publice, a protejării drepturilor, libertăţilor şi demnităţii altor persoane) și că există o legătură rațională între aceste scopuri și prevederea contestată.
Existenţa unui echilibru corect între principiile concurente – Curtea a reținut că, în Avizul consultativ din 8 aprilie 2022 pentru Curtea Supremă Administrativă a Lituaniei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a notat că la aprecierea proporționalității unei măsuri generale care restricționează exerciţiul dreptului de a candida pentru ocuparea unei funcții elective, trebuie analizate următoarele chestiuni: dacă durata restricției este limitată în timp sau dacă există posibilitatea de a solicita reexaminarea acesteia; dacă restricția se aplică pe baza unor criterii obiective; dacă procedura de aplicare a restricției este însoțită de suficiente garanții apte să asigure protecția împotriva arbitrariului.
(a) Dacă durata restricției este limitată în timp sau dacă există posibilitatea de a solicita reexaminarea acesteia – Curtea a observat că interdicția de a candida este limitată în timp. Persoanele care intră sub incidența acesteia nu au dreptul să candideze la funcții elective timp de trei ani de la data pronunțării hotărârii Curții Constituționale cu privire la declararea neconstituționalității partidului (a se vedea articolul 16 alin. (21) din Codul electoral). Pe de altă parte, în jurisprudența sa, Curtea a reținut că durata fixă a interdicției de a candida nu are în vedere gradul contribuției fiecărei persoane la faptele pentru care a fost declarat neconstituțional partidul. Astfel, persoanelor care au contribuit în mod nesemnificativ la faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituțional li se va aplica o interdicție de aceeași durată ca în cazul persoanelor care au contribuit în mod activ sau care au avut un rol determinant la comiterea faptelor imputate partidului. Curtea a reținut că această abordare ar putea conduce la aplicarea interdicției în mod disproporționat față de comportamentul candidatului (a se vedea HCC nr. 16 din 3 octombrie 2023, § 63). Aceste concluzii sunt valabile și în raport cu noul termen al interdicției de a candida, stabilit de articolul 16 alin. (21) din Codul electoral. Mai mult, legea nu prevede posibilitatea de a solicita reexaminarea interdicției de a candida (a se vedea § 30 din Opinia CDL-AD(2023)049).
(b) Dacă restricția s-a aplicat pe baza unor criterii obiective – În această cauză, Curtea observă că mecanismul de aplicare a interdicției de a candida se bazează pe o analiză a încadrării conduitei candidatului într-o categorie stabilită de articolul 16 alin. (2) lit. f) din Codul electoral și dacă acesta a fost menționat în hotărârea Curții Constituționale referitoare la declararea neconstituționalității partidului politic. Deși legislatorul a separat această procedură de procedura declarării neconstituționalității partidului, Curtea a reținut că menționarea conduitei candidatului în decizia Curții acest fapt va obliga organele electorale să-i interzică să candideze.
Organele electorale nu par să aibă competența de a verifica, în mod independent, gradul contribuției candidatului la faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituțional. De exemplu, dacă organele electorale ar constata că candidatul cade sub incidența celui dintâi criteriu de ineligibilitate – este bănuit, învinuit, inculpat de comiterea unor infracţiuni menționate în decizia de declarare a neconstituționalității partidului –, normele contestate nu le-ar permite să analizeze, în mod independent, probele care stau la baza acuzării înaintate candidatului pentru a aprecia rolul jucat de acesta la acțiunile pentru care partidul politic a fost declarat neconstituțional. În acest caz, organele electorale ar fi obligate să aplice interdicția de a candida la alegeri pe baza faptului că comportamentul candidatului a fost menționat în decizia de declarare a neconstituționalității partidului. Curtea a constatat că această situație este valabilă și în cazul celorlalte criterii de ineligibilitate.
Mai mult, Curtea a reținut că criteriile formulate de legislator trebuie să conțină texte neutre care să aibă o aplicabilitate generală. În caz contrar, legislatorul ar trebui să actualizeze criteriile în funcție de o eventuală hotărâre de declarare a neconstituționalității unui partid politic. Curtea a recunoscut că argumentele utilizate într-o decizie de declarare a neconstituționalității unui partid politic pot prezenta o importanță pentru legislator la reglementarea unui mecanism care ar limita drepturile electorale ale persoanelor care au contribuit la faptele pentru care partidul a fost declarat neconstituțional. Totuși, utilizarea directă a argumentelor dintr-o hotărâre a Curții pentru formularea criteriilor de ineligibilitate poate omite includerea unor categorii de subiecte care prezintă un pericol similar cu subiectele reglementate de lege sau poate conduce la utilizarea unor formulări prea generale, așa cum este cazul textului „au realizat alte fapte” de la articolul 16 alin. (2) lit. f) pct. 4) din Codul electoral.
În această cauză, Curtea a observat că criteriile de ineligibilitate nu conțin texte neutre care să permită evaluarea candidaților pe baza pericolului pe care îl prezintă candidații pentru obiectivele declarate de legislator. Astfel, criteriile de ineligibilitate îi vizează pe candidații a căror conduită a fost menționată în hotărârea de declarare a neconstituționalității partidului, fără să se le aplice candidaților a căror conduită nu a fost menționată în hotărâre, chiar dacă ambele categorii de candidații ar prezenta prin conduita lor același grad de pericol pentru obiectivele protejate de legislator. Această abordare a legislatorului permite limitarea exercițiului drepturilor electorale ale candidaților într-un mod discriminatoriu.
Curtea a notat că Parlamentul poate avea în vedere mecanismele sugerate de Comisia de la Veneția și ODIHR referitoare la aplicarea interdicției de a candida în cazul persoanelor asociate partidelor politice declarate neconstituționale.
Astfel, în opinia prezentată Curții, Comisia de la Veneția și ODIHR au menționat că acest mecanism trebuie să conțină criterii corespunzătoare și o evaluare individuală eficientă care să reducă restricțiile dreptului de a fi ales doar la membrii partidului și/sau la membrii organelor executive ale partidului, ale căror activități au pus în pericol Constituția și integritatea statului democratic sau care au fost condamnați pentru comiterea unei infracțiuni grave (§ 31 din Opinia CDL-AD(2023)049).
De asemenea, Parlamentul poate avea în vedere mecanismele echivalente din statele europene, aplicate în mai multe cazuri examinate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului.
De exemplu, în Letonia, după declararea neconstituționalității partidului comunist leton pentru implicarea acestuia într-o lovitură de stat, legislatorul leton a stabilit interdicția de a candida la alegeri și mecanismul de anulare a înregistrării candidaților înregistrați dacă se constată, printr-o hotărâre judecătorească, că aceștia au participat activ, după 13 ianuarie 1991, la activitățile partidului comunist leton, ale Frontului Internaționalist al Muncitorilor din RSS Letonă, ale Consiliului Unit ale colectivelor de muncă, ale Organizației veteranilor de război și de muncă sau ale Comitetului de salvare națională a Letonei sau la nivelul regional al acestor organizații. Pe baza acestei legi, reclamantei din cauza Ždanoka v. Letonia [MC], 16 martie 2006, i s-a refuzat, printr-o hotărâre judecătorească, înregistrarea în calitate de candidat la alegeri parlamentare. Instanța a admis demersul procurorului care susținea că reclamanta a participat activ la activitățile partidului comunist leton. În cauza menționată, Curtea Europeană nu a constatat încălcarea dreptului de a candida la alegeri, deoarece restricția îi privea doar pe cei care „au participat activ” la activitățile partidului la data faptelor. Curtea a reținut că acest fapt confirmă că legiuitorul a făcut distincția clară între diferitele forme de implicare în activitatea partidului a foștilor săi membri. De asemenea, legea le permitea persoanelor afectate să pună în discuție, în fața unui tribunal, încadrarea lor în categoriile de persoane definite de legislator. Curtea Europeană a considerat că legea era clară și precisă atunci când definea categoriile de persoane care cad sub incidența ei și, de asemenea, era suficient de flexibilă pentru a le permite instanțelor de drept comun să examineze dacă o persoană aparținea sau nu acestei categorii. În concluzie, Curtea a reținut că legea în discuție avea un grad suficient de individualizare, așa cum îl impune articolul 3 din Protocolul nr. 1 (a se vedea §§ 126-128).
De asemenea, în Spania, după dizolvarea partidelor politice Batasuna și Herri Batasuna în martie 2003, legislatorul a stabilit interdicția de a candida la alegeri și mecanismul de anulare a înregistrării candidaților înregistrați dacă se constata, printr-o hotărâre judecătorească, că candidații au legături puternice și dovedite cu partidele politice declarate ilegale. Pe baza acestei legi, reclamanților din cauza Etxeberria și alții v. Spania, 30 iunie 2009 li s-a refuzat, printr-o hotărâre judecătorească, înregistrarea în calitate de candidați la alegerile municipale, regionale și autonome din Țara Bascilor și Navarra. Instanța a admis demersul procurorului care susținea că reclamanții au continuat activitățile partidelor politice Batasuna și Herri Batasuna, declarate ilegale și dizolvate. În cauza menționată, Curtea Europeană nu a constatat încălcarea dreptului de a candida la alegeri, de vreme ce legea care permitea anularea înregistrării putea fi aplicată doar candidaților care au legături puternice și dovedite cu partidele politice declarate ilegale. Curtea a observat că autoritățile au luat deciziile de excludere a candidaturilor pe o bază individuală și instanțele interne au constatat, fără echivoc, o legătură cu partidele politice declarate ilegale după o audiere în timpul căreia grupurile au putut formula observații (a se vedea §§ 52-56).
(c) Dacă procedura de aplicare a restricției este însoțită de suficiente garanții apte să asigure o protecție împotriva arbitrariului – În această cauză, Curtea a observat că lista candidaților care cad sub incidența interdicțiilor prevăzute de articolul 16 alin. (2) lit. f) din Codul electoral este întocmită de Comisia Electorală Centrală pe baza informațiilor prezentate de Inspectoratul General al Poliției, de Centrul Naţional Anticorupție, de Serviciul de Informații şi Securitate şi de Procuratura Generală. Curtea a observat că dispozițiile articolului 16 alin. (22) din Codul electoral nu prevăd obligația Comisiei de a notifica candidații vizați despre informațiile prezentate de autorități și posibilitatea acestora de a prezenta probe în apărarea lor până la includerea lor în lista persoanelor care cad sub incidența interdicției de a candida. Mai mult, legea nu prevede nici posibilitatea candidatului de a contesta includerea sa în lista respectivă.
De asemenea, la etapa aplicării restricției la înregistrarea concurenților electorali de către organele electorale în baza listei comunicate de Comisia Electorală Centrală, dispozițiile contestate nu prevăd că acestea ar trebui să audieze preliminar candidatul și să-i ofere posibilitatea de a se apăra.
Curtea a avut în vedere faptul că legislatorul a interzis aplicarea interdicției de a candida în cazul persoanelor care pot demonstra, în mod inechivoc, că au încercat anterior declarării neconstituționalității partidului politic să determine renunțarea, în interiorul partidului politic, la acțiunile care au condus declararea neconstituționalității acestuia sau s-au disociat, în mod public, de aceste acțiuni, sau care demonstrează scoaterea de sub urmărirea penală sau achitarea în cadrul procesului penal.
Totuși, Curtea notează că dreptul de a prezenta probe în propria ta apărare a fost reglementat la etapa depunerii documentelor pentru înregistrare în calitate de candidat la alegeri. Potrivit articolului 68 alin. (1) lit. f) din Codul electoral, candidatul trebuie să prezinte, inter alia, o declarație pe proprie răspundere că nu cade sub incidența interdicției de a candida, inclusiv probele care ar demonstra, fără echivoc, că a încercat, anterior declarării neconstituționalității partidului politic, să determine renunțarea, în interiorul partidului politic, la acțiunile care au determinat declararea neconstituționalității acestuia sau că acesta s-a disociat, în mod public, de aceste acțiuni.
Astfel, având în vedere că din dispozițiile contestate nu rezultă că autoritățile electorale trebuie să notifice candidații despre posibilitatea de a prezenta probele în discuție până la introducerea în listă sau până la aplicarea interdicției de a candida, Curtea reține că garanțiile de apărare stabilite de dispozițiile articolului 16 alin. (22), (23) și (24) din Codul electoral sunt diminuate, de vreme ce candidații trebuie să se apere împotriva unor acuzații care nu le-au fost comunicate.
De asemenea, în opinia prezentată Curții, Comisia de la Veneția și ODIHR au notat și faptul că standardul de probă stabilit de textul „demonstrează, în mod inechivoc” din articolul 16 alin. (23) din Codul electoral pare să pretindă un nivel mai înalt decât standardul „dincolo de orice îndoială rezonabilă” (ca în dreptul penal) sau decât standardul „balanței probabilităților” (ca în dreptul privat), și să însemne, mai curând, „cu certitudine”. Demonstrarea „fără echivoc” este foarte dificilă și, prin urmare, ar putea conduce la imposibilitatea practică a persoanei de a furniza astfel de dovezi și, eventual, la decizii arbitrare și/sau disproporționate (§ 44 din Opinia CDL-AD(2023)049).
Prin urmare, Curtea a constatat că dispozițiile constate nu asigură suficiente garanții apte să asigure o protecție împotriva arbitrariului. Având în vedere deficiențele constatate, Curtea a conchis că dispozițiile articolului 16 alineatele (2) lit. f), (21), (22), (23) și (24) din Codul electoral instituie o măsură disproporționată scopului legitim urmărit, contrar articolelor 23, 38 și 54 din Constituție.
Având în vedere că legea contestată conține atât carențe procedurale cât și substanțiale Curtea a ajuns la concluzia de a o declara neconstituțională.
Hotărârea Curții:
Pornind de la argumentele invocate, Curtea a admis sesizarea depusă de dnele Marina Tauber și Reghina Apostolova și dnii Denis Ulanov, Vadim Fotescu și Petru Jardan, deputați în Parlamentul Republicii Moldova.
Curtea a declarat neconstituțională Legea nr. 280 din 4 octombrie 2023 pentru modificarea Codului electoral.
Această hotărâre este definitivă, nu poate fi supusă niciunei căi de atac, intră în vigoare la data adoptării şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova.
Textul integral al hotărârii va fi disponibil pe pagina web a Curţii Constituţionale http://www.constcourt.md/
sursa: constcourt.md